제11회(2022년) 변호사시험 공법 사례형 제1문 4-2)

사례

혼인하여 3자녀를 둔 5인 가구의 세대주인 甲은 현재 독점적으로 전기를 공급하고 있는 전기판매사업자 S와 전기공급계약을 체결하고 전기를 공급받는 전기사용자이다. S는 甲에게 2016. 7. 3.부터 같은 해 8. 2.까지 甲 가구가 사용한 525kWh의 전기에 대해 131,682원의 전기요금을 부과하였다. 甲은 위 기간 동안 특별히 전기를 많이 사용하지 않았음에도 불구하고 전월에 비해 전기요금이 2배 이상으로 부과된 것이 새로 도입한 누진요금제 때문이라는 것을 알게 되었다. 이에 甲은 S의 전기공급약관 중 누진요금에 관한 부분이 ｢전기사업법｣ 제16조 제1항, ｢전기사업법 시행령｣ 제7조 제1항을 위반하고 甲의 계약의 자유를 침해하여 무효라고 주장하면서, 2016. 11. 16. 전주지방법원 군산지원에 S를 상대로 甲이 납부한 131,682원과 누진요금제 시행 이전 기준으로 산정한 55,500원(S의 전기공급약관 개정 전 ［별표 1］ 기준)의 차액 상당을 구하는 부당이득반환 청구소송을 제기하였다. 甲은 위 소송 계속 중 2017. 3. 6. 위 법원에 ｢전기사업법｣ 제16조 제1항 중 ‘전기요금’ 부분이 의회유보원칙 및 포괄위임금지원칙에 위배되고 혼인하여 대가족을 이룬 甲의 평등권을 침해한다고 주장하며 변호사 乙을 선임하여 위 법률조항 부분에 대한 위헌법률심판 제청신청을 하였다.

위 법원이 2017. 7. 20. 甲의 부당이득반환 청구를 기각하면서 위헌법률심판 제청신청도 기각하자, 甲은 2017. 8. 16. ｢전기사업법｣ 제16조 제1항 중 ‘전기요금’에 관한 부분과 같은 법 시행령 제7조 제1항에 대하여 ｢헌법재판소법｣ 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판을 청구하였다. 한편 위 부당이득반환 청구에 대한 기각판결은 甲이 항소하지 않아 2017. 8. 10. 확정되었다.

[추가된 사실관계]
한편 S가 비용을 자의적으로 분류하여 전기요금을 부당하게 산정하였음이 판명되었다. 이에 허가권자는 전기위원회 소속 공무원 丙으로 하여금 그 확인을 위하여 필요한 조사를 지시하였고, 丙은 사실조사를 통해 부당한 전기요금 산정을 확인하였다. 이에 허가권자는 전기사업법령이 정하는 바에 따라 S의 매출액의 100분의 4에 해당하는 금액의 과징금부과처분을 하였다.

참조조문

※ 유의 사항
아래 조문들의 일부는 가상의 것임

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｢전기사업법｣(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것)
제1조(목적) 이 법은 전기사업에 관한 기본제도를 확립하고 전기사업의 경쟁을 촉진함으로써 전기사업의 건전한 발전을 도모하고 전기사용자의 이익을 보호하여 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1.“전기사업”이란 발전사업ㆍ송전사업ㆍ배전사업ㆍ전기판매사업 및 구역전기사업을 말한다.
2.“전기사업자”란 발전사업자ㆍ송전사업자ㆍ배전사업자ㆍ전기판매사업자 및 구역전기사업자를 말한다.
9.“전기판매사업”이란 전기사용자에게 전기를 공급하는 것을 주된 목적으로 하는 사업을 말한다.
10.“전기판매사업자”란 제7조제1항에 따라 전기판매사업의 허가를 받은 자를 말한다.
15.“보편적 공급”이란 전기사용자가 언제 어디서나 적정한 요금으로 전기를 사용할 수 있도록 전기를 공급하는 것을 말한다.

제3조(정부 등의 책무) ① 산업통상자원부장관은 이 법의 목적을 달성하기 위하여 전력수급(電力需給)의 안정과 전력산업의 경쟁촉진 등에 관한 기본적이고 종합적인 시책을 마련하여야 한다.
② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 그 관할 구역의 전기사용자가 전기를 안정적으로 공급받기 위하여 필요한 시책을 마련하여야 하며, 제1항에 따른 산업통상자원부장관의 전력수급 안정을 위한 시책의 원활한 시행에 협력하여야 한다.

제4조(전기사용자의 보호) 전기사업자는 전기사용자의 이익을 보호하기 위한 방안을 마련하여야 한다.

제6조(보편적 공급) ① 전기사업자는 전기의 보편적 공급에 이바지할 의무가 있다.
② 산업통상자원부장관은 다음 각 호의 사항을 고려하여 전기의 보편적 공급의 구체적 내용을 정한다.
1. 전기기술의 발전 정도
2. 전기의 보급 정도
3. 공공의 이익과 안정
4. 사회복지의 증진

제7조(전기사업의 허가) ① 전기사업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 전기사업의 종류별 또는 규모별로 산업통상자원부장관 또는 시ㆍ도지사(이하 “허가권자”라 한다)의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.

제16조(전기의 공급약관) ① 전기판매사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 전기요금과 그 밖의 공급조건에 관한 약관(이하 “기본공급약관”이라 한다)을 작성하여 산업통상자원부장관의 인가를 받아야 한다. 이를 변경하려는 경우에도 또한 같다.
② 산업통상자원부장관은 제1항에 따른 인가를 하려는 경우에는 전기위원회의 심의를 거쳐야 한다.

제21조(금지행위) ① 전기사업자등은 전력시장에서의 공정한 경쟁을 해치거나 전기사용자의 이익을 해칠 우려가 있는 다음 각 호의 어느 하나의 행위를 하거나 제3자로 하여금 이를 하게 하여서는 아니 된다.
4. 비용이나 수익을 부당하게 분류하여 전기요금이나 송전용 또는 배전용 전기설비의 이용요금을 부당하게 산정하는 행위

제22조(사실조사 등) ① 허가권자는 공공의 이익을 보호하기 위하여 필요하다고 인정되거나 전기사업자등이 제21조제1항에 따른 금지행위를 한 것으로 인정되는 경우에는 전기위원회 소속 공무원으로 하여금 이를 확인하기 위하여 필요한 조사를 하게 할 수 있다.
② 허가권자는 제1항에 따른 조사를 하는 경우에는 조사 7일 전까지 조사 일시, 조사 이유 및 조사 내용 등을 포함한 조사계획을 조사대상자에게 알려야 한다.

제24조(금지행위에 대한 과징금의 부과ㆍ징수) ① 허가권자는 전기사업자등이 제21조제1항에 따른 금지행위를 한 경우에는 전기위원회의 심의를 거쳐 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 전기사업자등의 매출액의 100분의 5의 범위에서 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있다.
② 제1항에 따른 위반행위별 유형, 과징금의 부과기준, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

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｢전기사업법 시행령｣ (2013. 3. 23. 대통령령 제24442호로 개정된 것)
제7조(기본공급약관에 대한 인가기준) ① 법 제16조제1항에 따른 전기요금과 그 밖의 공급조건에 관한 약관에 대한 인가 또는 변경인가의 기준은 다음 각 호와 같다.
1. 전기요금이 적정 원가에 적정 이윤을 더한 것일 것
2. 전기요금을 공급 종류별 또는 전압별로 구분하여 규정하고 있을 것
3. 전기판매사업자와 전기사용자 간의 권리의무 관계와 책임에 관한 사항이 명확하게 규정되어 있을 것
4. 전력량계 등의 전기설비의 설치주체와 비용부담자가 명확하게 규정되어 있을 것
② 제1항 각 호에 따른 인가 또는 변경인가의 기준에 관한 세부적인 사항은 산업통상자원부장관이 정하여 고시한다.

제13조(금지행위에 대한 과징금의 상한액 및 부과기준) ① 법 제24조제2항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 그에 대한 과징금 상한액은 ［별표 1의4］와 같다.

[별표 1의4］ 과징금 부과 위반행위의 종류 및 과징금 상한액(제13조제1항 관련)

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｢발전사업세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계허용오차 및 전력계통운영업무｣ (2014. 5. 21. 산업통상자원부고시 제2014-82호)

제11조(요금체계) ① 전기요금의 체계는 종별공급원가를 기준으로 전기사용자의 부담능력, 편익정도, 기타 사회정책적 요인 등을 고려하여 전기사용자 간에 부담의 형평이 유지되고 자원이 합리적으로 배분되도록 형성되어야 한다.
② 전기요금은 기본요금과 전력량요금을 원칙으로 하고, 자원의 효율적 배분을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 차등요금, 누진요금 등으로 보완할 수 있다.

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○ S의 전기공급약관
개정 ［별표 1］ 월간 전기요금표 (2016. 7. 1. 시행)
1. 주택용 전력 (표준전압 110V 이상 380V 이하 고객)

| 단계 | 기본요금(kWh당) || 전력량 요금(kWh당) ||
|:------:|:--------------:|:---------:|:------------------:|:-----------:|
| 1 |100kWh 이하 사용|390원|처음 100kWh 까지|57.90원|
| 2 |101200kWh 사용|870원|101200kWh 까지|120.20원|
| 3 |201300kWh 사용|1,530원|201300kWh 까지|179.40원|
| 4 |301400kWh 사용|3,680원|301400kWh 까지|267.80원|
| 5 |401500kWh 사용|6,970원|401500kWh 까지|398.70원|
| 6 |500kWh 초과 사용|12,350원|500kWh 초과|677.30원|

개정 전 ［별표 1］ 월간 전기요금표 (2012. 7. 1.부터 2016. 6. 30.까지 시행된 것)
1. 주택용 전력 (표준전압 110V 이상 380V 이하 고객)

| 기본 요금(호당) | 전력량 요금(kWh당) |
|:--------------------:|:--------------------------:|
|3,000원|100원|

설문

만약 과징금 액수가 과하게 책정되었음을 이유로 S가 과징금부과처분 취소심판을 제기하였다면, 행정심판위원회는 일부취소재결을 할 수 있는지 검토하시오.

해설

결론: 취소소송에서 법원은 재량행위인 과징금부과처분을 일부만 취소할 수 없으나, 행정심판위원회는 행정심판법 제43조 제3항에 따라 스스로 재량을 행사하여 과징금을 적정 액수로 감액하는 일부취소(변경)재결을 할 수 있다

쟁점

과징금부과처분은 재량행위인데, S가 과징금 액수가 과다함을 이유로 취소심판을 제기한 경우 행정심판위원회가 처분 전부를 취소하지 않고 적정 액수를 초과한 부분만 취소하는 일부취소재결(감액재결)을 할 수 있는지가 문제된다. 이는 취소소송에서 법원이 재량행위를 일부취소할 수 없는 것과 대비된다.

근거 법령
행정심판법 제43조(재결의 구분) ③ 위원회는 취소심판의 청구가 이유가 있다고 인정하면 처분을 취소 또는 다른 처분으로 변경하거나 처분을 다른 처분으로 변경할 것을 피청구인에게 명한다.

— 국가법령정보센터 · 행정심판법 제43조

검토

(1) 과징금부과처분의 법적 성질

「전기사업법」 제24조 제1항은 허가권자가 금지행위를 한 전기사업자등에 대하여 매출액의 일정 범위에서 과징금을 “부과·징수할 수 있다”고 규정하므로, 과징금을 부과할 것인지와 그 액수를 얼마로 할 것인지는 행정청의 재량에 속하는 재량행위이다.

(2) 취소소송에서의 취소 범위 — 전부취소

취소소송에서 법원은 재량행위인 과징금부과처분에 대하여 재량권의 일탈·남용 여부만 판단할 수 있을 뿐, 재량권의 범위 내에서 어느 정도가 적정한지를 스스로 정할 수 없다. 따라서 과징금이 과다하여 재량권을 일탈·남용한 경우 법원은 그 전부를 취소할 수밖에 없고, 적정하다고 인정되는 부분을 초과한 부분만 취소할 수 없다.
대법원 1998. 4. 10. 선고 98두2270 판결
… 과징금을 부과할 것인지, 과징금을 부과키로 한다면 그 금액은 얼마로 할 것인지에 관하여 재량권이 부여되었다 할 것이므로 과징금부과처분이 법이 정한 한도액을 초과하여 위법할 경우 법원으로서는 그 전부를 취소할 수밖에 없고, 그 한도액을 초과한 부분이나 법원이 적정하다고 인정되는 부분을 초과한 부분만을 취소할 수 없다.

— 대법원 판례 원문 · 표준판례: 재량행위인 과징금부과처분이 한도액을 초과한 경우 취소 범위(전부취소)

(3) 취소심판에서의 처리 — 일부취소(변경)재결 가능

그러나 행정심판은 행정의 자기통제를 위한 행정작용으로서, 위법·부당한 처분에 대하여 행정심판위원회가 처분청과 동일한 지위에서 심사한다는 점에서 사법작용인 취소소송과 성질을 달리한다. 행정심판법 제43조 제3항은 위원회가 취소심판의 청구가 이유 있다고 인정하면 “처분을 취소 또는 다른 처분으로 변경”할 수 있도록 규정하고 있고, 여기의 ‘변경’은 처분의 일부를 취소하는 소극적 변경뿐만 아니라 원처분을 더 가벼운 처분으로 바꾸는 적극적 변경까지 포함한다.

따라서 행정심판위원회는 법원과 달리 재량권을 스스로 행사하여 적정하다고 판단되는 과징금 액수로 감액할 수 있으므로, 과다한 과징금부과처분에 대하여 그 초과부분만 취소하거나 적정 액수로 변경하는 일부취소(변경)재결을 할 수 있다.

결론

취소소송에서는 법원이 재량행위인 과징금부과처분을 일부취소할 수 없어 전부취소하여야 하지만, 취소심판에서는 행정심판위원회가 행정심판법 제43조 제3항에 따라 스스로 재량을 행사하여 과징금을 적정 액수로 감액하는 일부취소(변경)재결을 할 수 있다.