제14회(2025년) 변호사시험 공법 사례형 제2문 1-1)
사례
A도 B시의 시장 X는 ｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣(이하 ‘산업입지법’이라 한다)에 따라 관내 토지 10만여㎡에 도시첨단산업단지를 개발하기 위하여 A도 도지사 Y에게 산업단지개발계획서를 첨부하여 도시첨단산업단지의 지정을 신청하였다. Y는 관계 법령의 절차에 따라 산업단지의 위치 및 면적, 수용·사용할 토지·건축물의 세부 목록 등이 포함된 산업단지개발계획을 수립하여 위 대상 토지를 도시첨단산업단지로 지정·고시하였다. 산업입지법상 도시첨단산업단지는 ｢환경영향평가법｣상 환경영향평가의 대상이다. (아래 각 설문은 서로 독립적임)
[설문1]
甲은 B시에 소재한 자신 소유 토지의 90%가 도시첨단산업단지의 범위에 포함되어 수용대상이 되자 자신의 토지를 도시첨단산업단지 사업구역에서 제외해 달라는 내용으로 산업단지개발계획의 변경을 신청하고자 한다. 한편 B시에서 위 도시첨단산업단지 개발사업으로 인한 환경상 피해에 대한 우려가 제기되자, B시에 주소를 두고 있는 乙수도원은 도시첨단산업단지 지정·고시의 취소를 구하고자 한다.
참조조문
※ 유의 사항
아래 법령은 가상의 것으로, 이와 다른 내용의 현행 법령이 있다면 제시된 법령이 현행 법령에 우선함
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｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣
제7조의2(도시첨단산업단지의 지정) ① 도시첨단산업단지는 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시시장이 지정하며, 시·도지사가 지정하는 경우에는 시장·군수 또는 구청장의 신청을 받아 지정한다. 다만, 대통령령으로 정하는 면적 미만인 경우에는 시장·군수 또는 구청장이 직접 지정할 수 있다.
③ 시장·군수 또는 구청장은 제1항 본문에 따라 시·도지사에게 도시첨단산업단지의 지정을 신청하려는 경우에는 산업단지개발계획을 작성하여 제출하여야 한다.
④ 제1항에 따른 도시첨단산업단지의 지정권자는 도시첨단산업단지를 지정하려는 경우에는 산업단지개발계획에 대하여 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 산업단지개발계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
제7조의4(산업단지 지정의 고시 등) ① 산업단지지정권자는 산업단지를 지정할 때에는 대통령령으로 정하는 사항을 관보 또는 공보에 고시하여야 하며, 산업단지를 지정하는 국토교통부장관 또는 시·도지사는 관계 서류의 사본을 관할 시장·군수 또는 구청장에게 보내야 한다.
제10조(산업단지개발계획 입안 등의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다)은 산업단지지정권자에게 산업단지개발계획의 입안 및 변경을 제안할 수 있다.
제22조(토지수용) ① 사업시행자는 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 한다)를 수용하거나 사용할 수 있다.
② 제1항을 적용할 때 제7조의4 제1항에 따른 산업단지의 지정·고시가 있는 때에는 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제20조 제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다.
③ 국토교통부장관이 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결은 중앙토지수용위원회가 관장하고, 국토교통부장관 외의 자가 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결은 지방토지수용위원회가 관장하되, 재결의 신청은 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제23조 제1항 및 같은 법 제28조 제1항에도 불구하고 산업단지개발계획에서 정하는 사업기간 내에 할 수 있다.
⑤ 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣을 준용한다.
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｢산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령｣
제9조(산업단지지정 또는 개발계획의 고시 등) ② 산업단지지정권자는 법 제6조 제3항, 법 제7조 제2항 또는 법 제7조의2 제4항에 따른 산업단지개발계획을 변경한 경우에는 제1항 제1호 내지 제4호와 그 변경된 사항을 고시하여야 한다.
설문
위 도시첨단산업단지 개발과 관련하여 산업단지개발계획의 법적 성질을 설명하고, 甲에게 당해 계획의 변경을 요청할 수 있는 청구권이 인정되는지를 검토하시오.
해설
쟁점
산업단지개발계획(및 이를 포함한 도시첨단산업단지 지정·고시)의 법적 성질과, 토지의 90%가 수용대상이 된 甲에게 그 계획의 변경을 요청할 수 있는 신청권(계획변경청구권)이 인정되는지가 문제된다.
근거 법령
헌법 제23조 ① 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.
산업입지 및 개발에 관한 법률 제10조(산업단지개발계획 입안 등의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다)은 산업단지지정권자에게 산업단지개발계획의 입안 및 변경을 제안할 수 있다.
— 국가법령정보센터 · 대한민국헌법 제23조
1. 산업단지개발계획의 법적 성질
행정계획은 원칙적으로 국민에 대한 직접적 효력이 없으나, 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 구속적 행정계획은 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다.
대법원 2009. 11. 2.자 2009마596 결정
… 행정주체의 지위에서 … 수립한 사업시행계획은 인가·고시를 통해 확정되면 이해관계인에 대한 구속적 행정계획으로서 독립된 행정처분에 해당하고 …
— 대법원 판례 원문 · 표준판례: 주택재건축정비사업조합의 사업시행계획：인가·고시로 확정되면 구속적 행정계획으로서 독립된 행정처분
산업단지개발계획은 산업단지의 위치·면적과 수용·사용할 토지·건축물의 세부 목록을 정하고, 그에 따른 산업단지 지정·고시가 있으면 사업인정 및 그 고시가 있는 것으로 보아(산업입지법 제22조 제2항) 사업시행자에게 수용권이 발생하는 등 토지소유자의 재산권에 직접 변동을 가져온다. 따라서 산업단지개발계획은 구속적 행정계획으로서 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다.
2. 甲의 계획변경청구권
행정계획의 변경을 신청할 권리는 원칙적으로 인정되지 않으나, 법규상 또는 조리상 신청권이 있는 경우에는 예외적으로 인정된다. 특히 산업단지 안의 토지소유자에게는 산업단지개발계획의 변경을 요청할 법규상·조리상 신청권이 인정된다.
대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결
… 산업단지개발계획상 산업단지 안의 토지 소유자로서 산업단지개발계획에 적합한 시설을 설치하여 입주하려는 자는 산업단지지정권자 … 에 대하여 산업단지개발계획의 변경을 요청할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 있고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다 …
— 대법원 판례 원문 · 표준판례: 행정계획 변경신청권 (4)：산업단지 안의 토지소유자·입주예정자의 산업단지개발계획 변경요청권
甲은 자신 소유 토지의 90%가 도시첨단산업단지에 포함되어 수용대상이 된 자로서 산업입지법 제10조 제1항의 '이해관계자'인 주민에 해당하여 산업단지개발계획의 변경을 제안(신청)할 수 있고, 헌법 제23조의 재산권 보장의 취지에 비추어 보더라도 토지소유자에게 이러한 신청권을 인정함이 타당하다. 따라서 甲에게는 계획변경청구권(신청권)이 인정된다. 이 판례(2016두44186)는 제14회 제21번·제13회 제28·38번에서도 출제되었습니다.
결론
산업단지개발계획은 구속적 행정계획으로서 항고소송의 대상이 되는 처분이고, 산업단지 안 토지소유자인 甲에게는 산업입지법 제10조 제1항 및 헌법상 재산권 보장에 근거하여 그 계획의 변경을 요청할 수 있는 법규상·조리상 신청권이 인정된다.
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참고: 황남기 「제14회 변호사시험 공법 세부적인 채점기준표」