제14회(2025년) 변호사시험 공법 사례형 제2문 2)
사례
A도 B시의 시장 X는 ｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣(이하 ‘산업입지법’이라 한다)에 따라 관내 토지 10만여㎡에 도시첨단산업단지를 개발하기 위하여 A도 도지사 Y에게 산업단지개발계획서를 첨부하여 도시첨단산업단지의 지정을 신청하였다. Y는 관계 법령의 절차에 따라 산업단지의 위치 및 면적, 수용·사용할 토지·건축물의 세부 목록 등이 포함된 산업단지개발계획을 수립하여 위 대상 토지를 도시첨단산업단지로 지정·고시하였다. 산업입지법상 도시첨단산업단지는 ｢환경영향평가법｣상 환경영향평가의 대상이다. (아래 각 설문은 서로 독립적임)
[설문2]
B시는 도시첨단산업단지 지정·고시에 따라 甲 소유의 토지를 취득하기 위하여 甲과 협의하였으나 협의의 성립에 이르지 못하자, 관할 지방토지수용위원회에 재결을 신청하여 금 10억 원을 보상금액으로 하는 수용재결이 이루어졌다. B시는 수용재결에 따라 甲 소유 토지에 대한 소유권을 취득한 후 소유권이전등기를 마쳤다. 甲은 수용재결이 있은 지 1년이 경과한 후 당해 수용재결에 취소사유에 해당하는 하자가 있음을 알게 되었다.
참조조문
※ 유의 사항
아래 법령은 가상의 것으로, 이와 다른 내용의 현행 법령이 있다면 제시된 법령이 현행 법령에 우선함
---
｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣
제7조의2(도시첨단산업단지의 지정) ① 도시첨단산업단지는 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시시장이 지정하며, 시·도지사가 지정하는 경우에는 시장·군수 또는 구청장의 신청을 받아 지정한다. 다만, 대통령령으로 정하는 면적 미만인 경우에는 시장·군수 또는 구청장이 직접 지정할 수 있다.
③ 시장·군수 또는 구청장은 제1항 본문에 따라 시·도지사에게 도시첨단산업단지의 지정을 신청하려는 경우에는 산업단지개발계획을 작성하여 제출하여야 한다.
④ 제1항에 따른 도시첨단산업단지의 지정권자는 도시첨단산업단지를 지정하려는 경우에는 산업단지개발계획에 대하여 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 산업단지개발계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
제7조의4(산업단지 지정의 고시 등) ① 산업단지지정권자는 산업단지를 지정할 때에는 대통령령으로 정하는 사항을 관보 또는 공보에 고시하여야 하며, 산업단지를 지정하는 국토교통부장관 또는 시·도지사는 관계 서류의 사본을 관할 시장·군수 또는 구청장에게 보내야 한다.
제10조(산업단지개발계획 입안 등의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다)은 산업단지지정권자에게 산업단지개발계획의 입안 및 변경을 제안할 수 있다.
제22조(토지수용) ① 사업시행자는 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 한다)를 수용하거나 사용할 수 있다.
② 제1항을 적용할 때 제7조의4 제1항에 따른 산업단지의 지정·고시가 있는 때에는 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제20조 제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다.
③ 국토교통부장관이 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결은 중앙토지수용위원회가 관장하고, 국토교통부장관 외의 자가 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결은 지방토지수용위원회가 관장하되, 재결의 신청은 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제23조 제1항 및 같은 법 제28조 제1항에도 불구하고 산업단지개발계획에서 정하는 사업기간 내에 할 수 있다.
⑤ 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣을 준용한다.
---
｢산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령｣
제9조(산업단지지정 또는 개발계획의 고시 등) ② 산업단지지정권자는 법 제6조 제3항, 법 제7조 제2항 또는 법 제7조의2 제4항에 따른 산업단지개발계획을 변경한 경우에는 제1항 제1호 내지 제4호와 그 변경된 사항을 고시하여야 한다.
설문
甲이 자신의 토지에 대한 소유권을 회복하기 위하여 소유권이전등기말소등기청구소송을 제기할 경우, 수소법원이 수용재결의 하자에 대해서 심리·판단할 수 있는지 검토하시오.
해설
쟁점
甲이 수용된 토지의 소유권을 회복하기 위하여 사업시행자를 상대로 소유권이전등기말소청구소송(민사소송)을 제기하는 경우, 그 전제로서 수용재결에 하자가 있는지를 민사소송의 수소법원이 선결문제로서 심리·판단할 수 있는지가 문제된다. 이는 행정행위인 수용재결의 공정력(구성요건적 효력)과 선결문제의 관계에 관한 것이다.
근거 법령
행정기본법 제15조(처분의 효력) 처분은 권한이 있는 기관이 취소 또는 철회하거나 기간의 경과 등으로 소멸되기 전까지는 유효한 것으로 통용된다. 다만, 무효인 처분은 처음부터 그 효력이 발생하지 아니한다.
행정소송법 제11조(선결문제) ① 처분등의 효력 유무 또는 존재 여부가 민사소송의 선결문제로 되어 당해 민사소송의 수소법원이 이를 심리·판단하는 경우에는 제17조, 제25조, 제26조 및 제33조의 규정을 준용한다.
— 국가법령정보센터 · 행정기본법 제15조 · 행정소송법 제11조
1. 수용재결의 법적 성질과 공정력
수용재결은 관할 토지수용위원회가 사업시행자에게 토지의 수용권을 설정해 주고 그 대가로 손실보상을 정하는 형성적 행정행위(대리)이다. 행정행위는 그 하자가 중대·명백하여 당연무효인 경우를 제외하고는 권한 있는 기관에 의해 취소되기 전까지 유효한 것으로 통용되는 공정력(구성요건적 효력)을 가진다(행정기본법 제15조).
2. 선결문제 — 무효 여부와 취소 여부의 구별
민사소송에서 행정처분의 효력 유무가 선결문제로 되는 경우, ① 그 처분의 당연무효 여부가 선결문제인 때에는 수소법원이 이를 심리·판단하여 무효를 전제로 재판할 수 있으나, ② 그 하자가 취소사유에 불과한 때에는 공정력으로 인하여 수소법원이 그 효력을 부정할 수 없다.
대법원 2010. 4. 8. 선고 2009다90092 판결
민사소송에 있어서 어느 행정처분의 당연무효 여부가 선결문제로 되는 때에는 이를 판단하여 당연무효임을 전제로 판결할 수 있고, 반드시 행정소송 등의 절차에 의하여 그 취소나 무효확인을 받아야 하는 것은 아니다 …
— 대법원 판례 원문 · 표준판례: 민사소송의 선결문제로서 행정처분의 당연무효 판단(취소·무효확인 불요)
대법원 1994. 11. 11. 선고 94다28000 판결
… 행정처분이 아무리 위법하다고 하여도 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 보아야 할 사유가 있는 경우를 제외하고는 아무도 그 하자를 이유로 무단히 그 효과를 부정하지 못하는 것으로 … 하자가 취소사유에 불과한 때에는 그 처분이 취소되지 않는 한 처분의 효력을 부정[할 수 없다.]
— 대법원 판례 원문 · 표준판례: 공정력과 구성요건적 효력 (2)
3. 사안의 해결
甲의 소유권이전등기말소청구가 인용되려면 수용재결이 무효이거나 취소되어 소유권 이전의 효력이 부정되어야 한다. 수용재결에 무효사유(중대·명백한 하자)가 있는 경우에는 민사소송의 수소법원이 이를 선결문제로 심리·판단하여 그 무효를 전제로 말소청구를 인용할 수 있다. 그러나 수용재결의 하자가 무효에 이르지 않는 취소사유에 불과한 경우에는, 공정력(구성요건적 효력)으로 인하여 수소법원이 그 효력을 부정할 수 없으므로, 수용재결의 위법성을 심리하더라도 그 효력을 부정하여 말소청구를 인용할 수 없다. 공정력과 선결문제의 법리(94다28000)는 여러 회차에서 반복 출제되는 빈출 쟁점입니다.
결론
수소법원은 수용재결의 하자가 당연무효사유인 경우에는 이를 선결문제로 심리·판단하여 그 무효를 전제로 재판할 수 있으나, 하자가 취소사유에 불과한 경우에는 수용재결의 공정력으로 인하여 그 효력을 부정할 수 없어 수용재결의 하자를 심리·판단하여 甲의 소유권이전등기말소청구를 인용할 수는 없다.
---
참고: 황남기 「제14회 변호사시험 공법 세부적인 채점기준표」