제2회(2013년) 변호사시험 공법 사례형 제1문 1)
사례
A광역시의 시장 乙은 세수증대, 고용창출 등 지역발전을 위해 폐기물처리업의 관내 유치를 결심하고 甲이 제출한 폐기물처리사업계획서를 검토하여 그에 대한 적합통보를 하였다. 이에 따라 甲은 폐기물처리업 허가를 받기 위해 먼저 도시·군관리계획변경을 신청하였고, 乙은 관계 법령이 정하는 바에 따라 해당 폐기물처리업체가 입지할 토지에 대한 용도지역을 폐기물처리업의 운영이 가능한 용도지역으로 변경하는 것을 내용으로 하는 도시·군관리계획변경안을 입안하여 열람을 위한 공고를 하였다. 그러나 乙의 임기 만료 후 새로 취임한 시장 丙은 폐기물처리업에 대한 인근 주민의 반대가 극심하여 실질적으로 폐기물사업 유치가 어려울 뿐만 아니라, 자신의 선거공약인 '생태중심, 자연친화적 A광역시 건설'의 실현 차원에서 용도지역 변경을 승인할 수 없다는 계획변경승인거부처분을 함과 동시에 해당 지역을 생태학습체험장 조성지역으로 결정하였다. 폐기물처리사업계획 적합통보에 따라 사업 착수를 위한 제반 준비를 거의 마친 甲은 丙을 피고로 하여 관할 법원에 계획변경승인거부처분 취소소송을 제기하였다.
참조조문
폐기물관리법 제25조(폐기물처리업)
① 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업으로 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐기물처리사업계획서를 환경부장관 또는 시·도지사에게 제출하여야 한다.
② 환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물처리사업계획서를 검토한 후 그 적합 여부를 통보하여야 한다.
③ 제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 허가를 받아야 한다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조(정의) 15. "용도지역"이란 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시·군관리계획으로 결정하는 지역을 말한다.
제36조(용도지역의 지정) ① 국토해양부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 용도지역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정한다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제22조(주민 및 지방의회의 의견청취) ② 특별시장·광역시장 등은 도시·군관리계획의 입안에 관하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때에는 도시·군관리계획안의 주요내용을 2 이상의 일간신문과 해당 시·군의 인터넷 홈페이지 등에 공고하고 도시·군관리계획안을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
설문
甲이 제기한 취소소송은 적법한가? (단, 제소기간은 준수하였음)
해설
쟁점
甲이 丙의 계획변경승인거부처분에 대하여 제기한 취소소송이 적법한지가 문제된다. 특히 거부처분의 대상적격(처분성), 곧 폐기물처리사업계획 적합통보를 받은 甲에게 도시·군관리계획(용도지역)의 변경을 신청할 법규상 또는 조리상 신청권이 인정되는지가 핵심 쟁점이다.
근거 법령
행정소송법 제12조(원고적격) 취소소송은 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다. …
— 국가법령정보센터 · 행정소송법 제12조
검토
(1) 거부처분의 처분성과 신청권
신청에 대한 거부행위가 항고소송의 대상인 처분이 되기 위해서는, 그 신청한 행위가 공권력의 행사이고, 거부로 인하여 신청인의 법률관계에 어떤 변동이 있어야 하며, 신청인에게 그 행위 발동을 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 있어야 한다. 이때 신청권의 존부는 신청인이 누구인지를 고려하지 않고 관계 법규의 해석상 일반 국민에게 그러한 신청권을 인정하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정된다.
대법원 1996. 6. 11. 선고 95누12460 판결
거부처분의 처분성을 인정하기 위한 전제요건이 되는 신청권의 존부는 … 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게 그러한 신청권을 인정하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정되는 것이고, 신청인이 그 신청에 따른 단순한 응답을 받을 권리를 넘어서 신청의 인용이라는 만족적 결과를 얻을 권리를 의미하는 것은 아니다.
— 대법원 판례 원문 · 표준판례: 사인의 공법행위로서 신청：거부처분 처분성의 전제인 신청권의 존부
(2) 甲의 계획변경 신청권
일정한 행정계획의 변경은 원칙적으로 행정청의 광범위한 형성의 자유(계획재량)에 속하여 사인에게 그 변경을 신청할 권리가 인정되지 않는 것이 원칙이다. 그러나 관계 법령이나 헌법상 재산권 보장의 취지에 비추어 일정한 자에게 계획의 입안·변경을 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 인정되는 경우가 있다.
대법원 2004. 4. 28. 선고 2003두1806 판결
… 도시계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민으로서는 입안권자에게 도시계획입안을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다[고 할 것이고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.]
— 대법원 판례 원문 · 표준판례: 도시계획 입안권자에 대한 도시계획입안 신청권과 거부행위의 처분성
이 사건에서 甲은 폐기물처리업 허가를 받기 위한 전제로서 폐기물처리사업계획 적합통보를 받았고(폐기물관리법 제25조 제2항), 그 통보를 받은 자는 일정 기간 내에 허가를 받아야 하는 지위에 있다(같은 조 제3항). 폐기물처리업을 영위하려면 그 입지에 관한 용도지역의 변경이 선행되어야 하므로, 적합통보를 받아 사업을 추진하는 甲에게는 그 사업의 실현을 위하여 도시·군관리계획(용도지역)의 변경을 신청할 법규상 또는 조리상 신청권이 인정된다(대법원 2003. 9. 23. 선고 2001두10936 판결 참조). 따라서 그 변경을 거부한 이 사건 거부처분은 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다.
(3) 원고적격
甲은 이 사건 거부처분의 직접 상대방으로서 그 취소를 구할 법률상 이익이 있으므로 원고적격이 인정된다(행정소송법 제12조).
거부처분의 신청권 법리(95누12460·2003두1806)는 제9회 공법에서도 출제된 빈출 쟁점이다.
결론
폐기물처리사업계획 적합통보를 받은 甲에게는 그 사업의 실현을 위한 용도지역 변경을 신청할 법규상·조리상 신청권이 인정되므로 이 사건 거부처분은 처분성이 있고, 甲은 그 직접 상대방으로서 원고적격도 인정된다. 따라서 甲이 제기한 취소소송은 적법하다.