제14회(2025년) 변호사시험 공법 사례형 제2문 3)
사례
A도 B시의 시장 X는 ｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣(이하 ‘산업입지법’이라 한다)에 따라 관내 토지 10만여㎡에 도시첨단산업단지를 개발하기 위하여 A도 도지사 Y에게 산업단지개발계획서를 첨부하여 도시첨단산업단지의 지정을 신청하였다. Y는 관계 법령의 절차에 따라 산업단지의 위치 및 면적, 수용·사용할 토지·건축물의 세부 목록 등이 포함된 산업단지개발계획을 수립하여 위 대상 토지를 도시첨단산업단지로 지정·고시하였다. 산업입지법상 도시첨단산업단지는 ｢환경영향평가법｣상 환경영향평가의 대상이다. (아래 각 설문은 서로 독립적임)
[설문3]
甲은 B시에 소재한 자신 소유 토지의 90%가 수용되어 나머지 토지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란하게 되었음을 이유로 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제74조에 따라 나머지 10%의 토지까지 전부 수용해 줄 것을 청구하고자 한다.
참조조문
※ 유의 사항
아래 법령은 가상의 것으로, 이와 다른 내용의 현행 법령이 있다면 제시된 법령이 현행 법령에 우선함
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｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣
제7조의2(도시첨단산업단지의 지정) ① 도시첨단산업단지는 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시시장이 지정하며, 시·도지사가 지정하는 경우에는 시장·군수 또는 구청장의 신청을 받아 지정한다. 다만, 대통령령으로 정하는 면적 미만인 경우에는 시장·군수 또는 구청장이 직접 지정할 수 있다.
③ 시장·군수 또는 구청장은 제1항 본문에 따라 시·도지사에게 도시첨단산업단지의 지정을 신청하려는 경우에는 산업단지개발계획을 작성하여 제출하여야 한다.
④ 제1항에 따른 도시첨단산업단지의 지정권자는 도시첨단산업단지를 지정하려는 경우에는 산업단지개발계획에 대하여 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 산업단지개발계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
제7조의4(산업단지 지정의 고시 등) ① 산업단지지정권자는 산업단지를 지정할 때에는 대통령령으로 정하는 사항을 관보 또는 공보에 고시하여야 하며, 산업단지를 지정하는 국토교통부장관 또는 시·도지사는 관계 서류의 사본을 관할 시장·군수 또는 구청장에게 보내야 한다.
제10조(산업단지개발계획 입안 등의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다)은 산업단지지정권자에게 산업단지개발계획의 입안 및 변경을 제안할 수 있다.
제22조(토지수용) ① 사업시행자는 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 한다)를 수용하거나 사용할 수 있다.
② 제1항을 적용할 때 제7조의4 제1항에 따른 산업단지의 지정·고시가 있는 때에는 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제20조 제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다.
③ 국토교통부장관이 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결은 중앙토지수용위원회가 관장하고, 국토교통부장관 외의 자가 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결은 지방토지수용위원회가 관장하되, 재결의 신청은 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제23조 제1항 및 같은 법 제28조 제1항에도 불구하고 산업단지개발계획에서 정하는 사업기간 내에 할 수 있다.
⑤ 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣을 준용한다.
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｢산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령｣
제9조(산업단지지정 또는 개발계획의 고시 등) ② 산업단지지정권자는 법 제6조 제3항, 법 제7조 제2항 또는 법 제7조의2 제4항에 따른 산업단지개발계획을 변경한 경우에는 제1항 제1호 내지 제4호와 그 변경된 사항을 고시하여야 한다.
설문
甲의 잔여지 수용청구권의 법적 성질에 대해서 설명하고, 관할 지방토지수용위원회가 甲의 수용청구를 거부하는 재결을 하였을 경우 甲의 소송상 권리구제 방법에 대해서 검토하시오.
해설
쟁점
甲의 잔여지 수용청구권(토지보상법 제74조 제1항)의 법적 성질과, 관할 지방토지수용위원회가 그 수용청구를 거부하는 재결을 한 경우 甲이 취할 소송상 권리구제 방법이 문제된다.
근거 법령
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제74조(잔여지 등의 매수 및 수용 청구) ① 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 … 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 … 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다. …
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제85조(행정소송의 제기) ② … 보상금의 증감에 관한 소송인 경우 그 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인일 때에는 사업시행자를 … 피고로 한다.
— 국가법령정보센터 · 토지보상법 제74조 · 제85조
1. 잔여지 수용청구권의 법적 성질 — 형성권
잔여지 수용청구권은 손실보상의 일환으로 토지소유자에게 부여되는 권리로서, 그 요건을 구비한 때에는 토지수용위원회의 재결이 없더라도 그 청구에 의하여 곧바로 수용의 효과가 발생하는 형성권적 성질을 가진다.
대법원 2010. 8. 19. 선고 2008두822 판결
… 잔여지 수용청구권은 손실보상의 일환으로 토지소유자에게 부여되는 권리로서 그 요건을 구비한 때에는 잔여지를 수용하는 토지수용위원회의 재결이 없더라도 그 청구에 의하여 수용의 효과가 발생하는 형성권적 성질을 가지므로, 잔여지 수용청구를 받아들이지 않은 토지수용위원회의 재결에 대하여 토지소유자가 불복하여 제기하는 소송은 위 법 제85조 제2항에 규정되어 있는 '보상금의 증감에 관한 소송'에 해당하여 사업시행자를 피고로 하여야 한다.
— 대법원 판례 원문 · 표준판례: 잔여지 수용청구권의 법적 성질(형성권)과 거부재결에 대한 불복소송：보상금증감소송(피고=사업시행자)
2. 거부재결에 대한 소송상 권리구제 방법
잔여지 수용청구권이 형성권이므로, 관할 지방토지수용위원회가 甲의 수용청구를 거부하는 재결을 하더라도 그 거부재결은 甲의 권리 발생 여부에 영향을 주는 처분이 아니다. 따라서 甲은 그 거부재결의 취소를 구하는 항고소송이 아니라, 곧바로 보상금의 증감에 관한 소송(토지보상법 제85조 제2항)을 제기하여야 한다. 이 보상금증감청구소송은 재결의 취소를 구함이 없이 직접 보상금(잔여지 수용에 따른 보상)의 지급을 구하는 형식적 당사자소송이고, 그 피고는 토지수용위원회가 아니라 사업시행자이다. 이 판례(2008두822)와 같은 취지에서, 사용기간 3년 이상 토지의 수용청구 거부재결에 대한 불복도 보상금증감소송에 의한다(표준판례).
이 사건 산업단지개발사업의 사업시행자는 B시(시장 X)이므로, 甲은 B시를 피고로 하여 잔여지 수용에 따른 보상금의 증액을 구하는 보상금증감청구소송을 제기하여야 한다.
결론
甲의 잔여지 수용청구권은 형성권이므로, 지방토지수용위원회의 거부재결에 대하여 甲은 그 재결의 취소소송이 아니라 사업시행자인 B시를 피고로 하는 보상금증감청구소송(형식적 당사자소송, 토지보상법 제85조 제2항)을 제기하여 권리구제를 받아야 한다.
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참고: 황남기 「제14회 변호사시험 공법 세부적인 채점기준표」