제13회(2024년) 변호사시험 공법 사례형 제1문 2)
사례
국회는 연금 재정의 건전성 확보를 위하여 2019. 10. 4. ｢공무원연금법｣ 일부개정법률안(이하 ‘개정 법률안’이라 한다)을 의결하였다. 개정 법률안에는 퇴직연금수급자가 선출직 지방공무원에 취임한 경우 그 재직기간 동안 퇴직연금 전부의 지급을 정지하는 규정과 이 법 시행 전에 급여의 사유가 발생한 사람에 대하여도 이를 적용하도록 하는 부칙 조항이 포함되어 있다. 대통령 甲은 개정 법률안이 자신의 정책과 반대된다는 이유로 2019. 10. 15. 국회에 법률안 재의를 요구하였다. 국회는 2019. 10. 30. 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2의 찬성으로 개정 법률안을 재의결하였다.
｢공무원연금법｣상 퇴직연금수급자였던 乙과 丙은 2018. 6. 전국동시지방선거에서 각각 지방의회의원으로 당선되어, 2018. 7. 취임하였다. 공무원연금공단은 2020. 1. 20. 乙과 丙에게 개정된 법률에 따라 퇴직연금지급정지대상자가 되었다는 사실을 통보하여 연금지급 거부의사를 표시하였다.
乙은 2020. 3. 30. 공무원연금공단을 상대로 퇴직연금지급거부에 대하여 취소소송(이하 ‘이 사건 취소소송’이라 한다)을 관할 법원에 제기하였다. 乙은 이 사건 취소소송 계속 중 위 법률조항이 자신의 기본권을 침해한다고 주장하면서 변호사 丁을 선임하여 ｢공무원연금법｣ 제47조 제1항 제2호 및 부칙 제2조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2021. 4. 29. 그 신청은 기각되었다. 乙은 2021. 5. 6. 위 기각결정문을 통지받고 부칙 제1조를 추가하여 2021. 6. 1. ｢공무원연금법｣ 제47조 제1항 제2호, 부칙 제1조 및 제2조 제1항에 대하여 ｢헌법재판소법｣ 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판을 청구하였다.
참조조문
※ 유의 사항
아래 법령은 가상의 것으로, 이와 다른 내용의 현행 법령이 있다면 제시된 법령이 현행 법령에 우선하는 것으로 할 것
｢공무원연금법｣
제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ① 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급을 정지한다.
2. 선거에 의한 선출직 지방공무원에 취임한 경우
부칙
제1조(시행일) 이 법은 2020. 1. 1.부터 시행한다.
제2조(급여지급에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 급여의 지급은 종전의 규정에 따른다. 다만, 제47조의 개정규정은 이 법 시행 전에 급여의 사유가 발생한 사람에 대하여도 적용한다.
설문
乙의 헌법소원심판청구는 적법한지 판단하시오.
해설
쟁점
乙이 제기한 헌법재판소법 제68조 제2항의 위헌심사형 헌법소원심판청구가 적법요건을 갖추었는지가 문제된다. 구체적으로 ① 위헌제청신청 기각·청구기간·변호사 선임 등 제68조 제2항 헌법소원의 특유 요건을 충족하는지, ② 위헌제청신청 대상이 아니었던 부칙 제1조를 심판대상으로 추가할 수 있는지(심판대상의 동일성), ③ 당해사건인 취소소송이 대상적격 흠결로 부적법하여 각하될 경우에도 재판의 전제성이 인정되는지가 검토되어야 한다.
근거 법령
헌법재판소법 제68조 ② 제41조제1항에 따른 법률의 위헌 여부 심판의 제청신청이 기각된 때에는 그 신청을 한 당사자는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다. 이 경우 그 당사자는 당해 사건의 소송절차에서 동일한 사유를 이유로 다시 위헌 여부 심판의 제청을 신청할 수 없다.
헌법재판소법 제69조 ② 제68조제2항에 따른 헌법소원심판은 위헌 여부 심판의 제청신청을 기각하는 결정을 통지받은 날부터 30일 이내에 청구하여야 한다.
헌법재판소법 제41조 ① 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 된 경우에는 당해 사건을 담당하는 법원은 직권 또는 당사자의 신청에 의한 결정으로 헌법재판소에 위헌 여부 심판을 제청한다.
— 국가법령정보센터 · 헌법재판소법
검토
1. 위헌심사형 헌법소원의 적법요건 개관
헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원은 그 본질이 위헌법률심판이므로, 위헌법률심판의 적법요건인 재판의 전제성을 갖추는 외에, ① 위헌 여부 심판의 제청신청에 대한 법원의 기각(각하 포함)결정이 있을 것, ② 그 기각결정을 통지받은 날부터 30일 이내에 청구할 것(제69조 제2항), ③ 변호사를 대리인으로 선임할 것(제25조 제3항)의 요건을 추가로 갖추어야 한다.
2. 제청신청 기각·청구기간·변호사 선임
乙은 공무원연금법 제47조 제1항 제2호 및 부칙 제2조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2021. 4. 29. 기각되었으므로, 제청신청 기각 요건을 충족한다. 또한 乙은 그 기각결정문을 2021. 5. 6. 통지받고 2021. 6. 1. 헌법소원을 청구하였는바, 이는 통지받은 날부터 26일째로 30일의 청구기간 내에 있으므로 청구기간도 준수하였다. 나아가 변호사 丁을 선임하였으므로 변호사강제주의의 요건도 갖추었다.
3. 심판대상의 동일성 — 부칙 제1조 추가의 가부
제68조 제2항의 헌법소원은 당사자의 위헌제청신청을 당해사건 법원이 기각한 데 대한 불복으로서 그 본질이 위헌법률심판이므로, 그 심판대상은 원칙적으로 당사자가 위헌제청신청을 하고 당해사건 법원이 판단한 법률조항과 동일하여야 하고, 위헌제청신청의 대상이 아니었던 법률조항을 새로 심판대상으로 추가할 수 없다. 다만 예외적으로 당사자가 실질적으로 위헌주장을 하고 법원도 실질적으로 판단한 조항이거나, 명시적으로 신청한 조항과 필연적 연관관계에 있어 법원이 묵시적으로 판단한 것으로 볼 수 있는 조항은 심판대상이 될 수 있다.
이 사건에서 乙의 위헌제청신청 대상은 제47조 제1항 제2호와 부칙 제2조 제1항이었는데, 乙은 헌법소원을 청구하면서 시행일을 정한 부칙 제1조를 추가하였다. 그러나 乙의 재산권 제한은 지급정지를 규정한 제47조 제1항 제2호와 이를 소급적용하도록 한 부칙 제2조 제1항 단서에서 직접 발생하고, 부칙 제1조는 단지 시행시점을 정할 뿐이어서 위 조항들과 필연적 연관관계에 있다고 보기 어렵고 법원이 실질적으로 판단한 대상도 아니다. 따라서 부칙 제1조에 대한 심판청구는 심판대상의 동일성을 결하여 부적법하다.
4. 재판의 전제성 — 당해 취소소송의 적법성
재판의 전제성이 인정되려면 ① 구체적 사건이 법원에 계속 중이고, ② 위헌 여부가 문제되는 법률이 당해 소송사건에 적용되며, ③ 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문·이유·효력이 달라져야 한다. 그런데 당해사건이 부적법하여 각하를 면할 수 없는 경우에는 재판의 전제성이 흠결된다.
헌재 2007. 10. 4. 2005헌바71 결정(결정요지 1)
법원에서 당해 소송사건에 적용되는 재판규범 중 위헌제청신청대상이 아닌 관련법률에서 규정한 소송요건을 구비하지 못하였기 때문에 부적법하다는 이유로 소각하 판결을 선고하고 그 판결이 확정되거나, 소각하 판결이 확정되지 않았더라도 당해 소송사건이 부적법하여 각하될 수밖에 없는 경우에는 당해 소송사건에 관한 재판의 전제성 요건이 흠결되어 부적법하다.
— 헌법재판소 결정 원문 · 표준판례: 재판의 전제성：당해사건이 부적법하여 각하될 수밖에 없는 경우 전제성 흠결
당해사건은 乙이 공무원연금공단의 퇴직연금 지급거부(통보)에 대하여 제기한 취소소송(항고소송)이다. 그런데 판례에 의하면, 지급정지는 법령의 개정으로 그 사유가 발생하면 공단의 처분 여부와 관계없이 법령상 당연히 이루어지므로, 공단이 지급정지대상자가 되었다는 사실을 통보하거나 지급을 거부하는 의사표시를 하더라도 이는 관념의 통지 또는 공법상 법률관계 당사자로서의 의견 표명에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니다.
대법원 2004. 7. 8. 선고 2004두244 판결(판결요지 [1], [2])
… 공무원연금관리공단이 … 퇴직연금 수급자가 퇴직연금 중 일부 금액의 지급정지대상자가 되었다는 사실을 통보한 것은 … 법령에서 정한 사유의 발생으로 … 지급이 정지된다는 점을 알려주는 관념의 통지에 불과하고, 그로 인하여 비로소 지급이 정지되는 것은 아니므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다. … 미지급퇴직연금에 대한 지급청구권은 공법상 권리로서 그의 지급을 구하는 소송은 공법상의 법률관계에 관한 소송인 공법상 당사자소송에 해당한다.
— 대법원 판례 원문 · 표준판례: 공무원연금 지급정지 통보의 처분성：법령상 당연정지 통보는 관념의 통지에 불과 → 비처분·미지급연금은 당사자소송
따라서 乙이 다투는 공단의 지급거부 통보는 처분이 아니어서 그 취소소송은 대상적격을 결하여 부적법 각하될 수밖에 없다. 이 경우 법원은 석명권을 행사하여 乙이 미지급 퇴직연금의 지급을 구하는 공법상 당사자소송으로 소를 변경할 기회를 주어야 하나(대법원 2016. 5. 24. 선고 2013두14863 판결 — 표준판례: 당사자소송의 대상 (2)), 소가 변경되지 않은 현 상태에서 취소소송은 부적법하다. 그렇다면 당해 취소소송은 부적법하여 각하를 면할 수 없으므로, 심판대상조항의 위헌 여부를 따질 필요 없이 재판의 전제성이 인정되지 않는다.
위 소변경 법리 판례(2013두14863)는 제3·5·6·10·13·15회 공법 등 여러 회차에서 반복 출제된 빈출 판례이다.
재판의 전제성 유무는 되도록 당해사건 법원의 법률적 견해를 존중하여 판단하여야 하나, 그 법률적 견해가 명백히 유지될 수 없는 경우에는 헌법재판소가 이를 직권으로 부정할 수 있다.
헌재 2007. 6. 28. 2006헌가14 결정(결정요지 1)
법원의 위헌법률심판제청에 있어 위헌 여부가 문제되는 법률 또는 법률조항이 재판의 전제성 요건을 갖추고 있는지 여부는 되도록 제청법원의 이에 관한 법률적 견해를 존중해야 하는 것이 원칙이고, 다만 그 전제성에 관한 법률적 견해가 명백히 유지될 수 없을 경우에 헌법재판소가 이를 부정할 수 있는 것이다.
— 헌법재판소 결정 원문
이 사건 공단 통보의 비처분성은 위 대법원 판례에 비추어 명백하므로, 헌법재판소가 재판의 전제성을 직권으로 부정할 수 있다.
결론
乙의 헌법소원심판청구 중 부칙 제1조 부분은 위헌제청신청의 대상이 아니었고 심판대상의 동일성을 결하여 부적법하다. 또한 제47조 제1항 제2호 및 부칙 제2조 제1항 부분도, 당해사건인 취소소송이 처분성 없는 통보를 다투어 대상적격 흠결로 부적법 각하될 수밖에 없어 재판의 전제성이 인정되지 않으므로 부적법하다. 따라서 乙의 헌법소원심판청구는 전부 부적법하여 각하를 면하기 어렵다(다만 당해사건에서 공법상 당사자소송으로 소가 적법하게 변경되면 재판의 전제성이 인정될 여지가 있다).