지방자치단체의 구역 결정
대법원 2021. 2. 4. 선고 2015추528 판결
판시사항
[1] 지방자치법 제4조 제3항부터 제7항에서 행정안전부장관 및 소속 위원회의 매립지 관할 귀속 에 관한 의결ㆍ결정의 실체적 결정기준이나 고려요소를 구체적으로 규정하지 않은 것이 헌법상 보 장된 지방자치제도의 본질을 침해하거나 명확성원칙, 법률유보원칙에 반하는지 여부(소극) [2] 지방자치법 제4조 제4항은 이해관계가 있는 매립면허관청이나 관련 지방자치단체의 장이 준 공검사 전까지 행정안전부장관에게 관할 귀속 결정을 신청하도록 규정하고 있어서, 준공검사 후에 관할 귀속 결정의 신청이 이루어진 경우에는, 행정안전부장관의 관할 귀속 결정을 취소해야 할 위 법사유인지 여부(소극) [3] 국가가 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하지 않은 상태에서, 토지소유자 또는 매립면허취 득자가 임의로 특정 지방자치단체의 장에게 토지 신규등록을 신청하여 마친 지적공부 등록은 당연 무효인지 여부(적극) [4] 지방자치법 제4조 제4항에서 매립지 관할 귀속 결정의 신청권자로 규정한 ‘관련 지방자치단 체의 장’에 기초 지방자치단체의 장이 포함되는지 여부(적극)
결정요지
[1] ‘해상 공유수면’과 그 ‘매립지’는 법적 성질을 전혀 달리하는 것이며, 공유수면의 이용과 매 립지의 이용은 그 방법과 내용을 달리하므로, 공유수면의 해상경계기준을 매립지의 관할 귀속 결정 에까지 그대로 적용할 수는 없다 (헌법재판소 2020. 7. 16. 선고 2015헌라3 결정 참조). 지방자치 단체의 관할구역은 본래 지방자치제도 보장의 핵심영역, 본질적 부분에 속하는 것이 아니라 입법형 성권의 범위에 속하는 점과 해상 공유수면 매립지의 경우 국가의 결정에 의하여 비로소 관할 지방 자치단체가 정해지는 것인 점 등을 종합하면, 지방자치법 제4조 제3항부터 제7항이 행정안전부장 관 및 그 소속 위원회의 매립지 관할 귀속에 관한 의결·결정의 실체적 결정기준이나 고려요소를
구체적으로 규정하지 않았다고 하더라도 지방자치제도의 본질을 침해하였다거나 명확성 원칙, 법률 유보원칙에 반한다고 볼 수 없다. [2] 해상 공유수면 매립지의 경우 지방자치법 제4조 제1항 본문에 의하여 법률의 형식으로 관할 지방자치단체를 정하지 않는 이상 지방자치법 제4조 제3항에 의하여 행정안전부장관의 관할 귀속 결정이 반드시 있어야 하므로, 지방자치법 제4조 제4항이 정한대로 신청이 이루어지지 않았다고 하더라도 해당 매립지에 관하여 관할 귀속 결정을 하여야 할 행정안전부장관의 권한·의무에 어떤 영향을 미친다고 볼 수 없다. 매립면허관청이나 관련 지방자치단체의 장이 준공검사 전까지 관할 귀속 결정을 신청하지 않았다고 하더라도 그것이 행정안전부장관의 관할 귀속 결정을 취소하여야 할 위법사유는 아니라고 보아야 한다. [3] 공유수면 매립지는 국가가 지방자치법 제4조 제1항 본문에 의하여 법률의 형식으로 또는 지 방자치법 제4조 제3항에 의하여 행정안전부장관의 결정의 형식으로 관할 지방자치단체를 정하는 것이 필요하며, 그 전까지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는 것이므로, 국가가 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하지 않은 상태에서, 토지소유자 또는 매립면허취득자가 임의로 특정 지방자치 단체의 장에게 토지 신규등록을 신청하여 지적공부 등록을 마쳤더라도 이는 권한 없는 행정청에 의한 처분으로서 당연무효라고 보아야 한다. [4] 지방자치법 제4조 개정 전에는 공유수면 매립지의 관할 귀속이 주로 ‘기초 지방자치단체들 상호간’의 권한쟁의심판 절차를 통해 결정되었고(헌법재판소 2004. 9. 23. 선고 2000헌라2 결정 참조), 그에 따른 문제점을 해소하 기 위하여 2009. 4. 1. 지방자치법 제4조가 개정되어 행정안전 부장관의 매립지 관할 귀속 결정 절차가 신설된 점 등을 고려하면, 지방자치법 제4조 제4 항에서 매립지 관할 귀속 결정의 신청권자로 규정한 ‘관련 지방자치단체의 장’에는 해당 매립지와 인접해 있어 그 매립지를 관할하는 지방자치단체로 결정될 가능성이 있는 ‘기초 및 광역 지방자치단체의 장’을 모두 포함한다고 보아야 한다.