조례에 대한 통제 (4)
대법원 2016. 9. 22. 선고 2014추521 전원합의체 판결
판시사항
지방자치법 제172조 제4항, 제6항에서 지방 의회 재의결에 대하여 제 소를 지시하거나 직접 제소 할 수 있는 주체로 규정된 ‘주무부장관이나 시·도지사’가 시·도에 대하여는 주무부장관을, 시· 군 및 자치구에 대하여는 시·도지사를 각 의미하는지 여부(적극)
결정요지
[다수의견] 지방의회 의결의 재의와 제소에 관한 지방자치법 제172조 제4항, 제6항의 문언과 입 법 취지, 제·개정 연혁 및 지방자치법령의 체계 등을 종합적으로 고려하여 보면, 아래에서 보는 바 와 같이 지방자치법 제172조 제4항, 제6항에서 지 방의회 재의결에 대하여 제소를 지시하거나 직접 제소할 수 있는 주체로 규정된 ‘주무부장관이나 시·도지사’는 시·도에 대하여는 주무부장관을, 시 · 군 및 자치구에 대하여는 시·도지사를 각 의미한다. 가) 지방의회의 재의결에 대한 주무부장관이나 시·도지사의 제소 지시 또는 직접 제소는 지방자 치단체의 장의 재의요구에 대하여 지방의회가 전과 같은 내용으로 재의결을 한 경우 비로소 할 수 있으므로, 지방의회의 재의결에 대한 제소 지시 또는 직접 제소 권한(이하 ‘제소 등 권한’ 이라고 한다)은 관련 의결에 관하여 지방자치단체의 장을 상대로 재의요구를 지시할 권한이 있는 기관에만
있다고 해석하는 것이 지방자치법 제172조의 체계에 부합한다. 나) 이와 달리 주무부장관의 경우 재의요구 지시 권한과 상관없이 모든 지방의회의 재의결에 대 한 제소 등 권한이 있다고 본다면 시·군 및 자치구의회의 재의결에 관하여는 주무부장관과 시· 도 지사의 제소 등 권한이 중복됨에도 지방자치법은 상호관계를 규율하는 규정을 두고 있지 아니하다. 이는 주무부장관과 시·도지사의 지도 ·감독 권한이 중복되는 경우에 관한 지방자치법 제163조 제 1 항 및 제167조 제1항이 ‘1차로 시·도지사의, 2차로 행정자치부장관 또는 주무부장관의 지도· 감독 을 받는다’는 명시적인 규정을 두어 중복되는 권한 사이의 상호관계를 규율하고 있는 입법태도와 명백하게 다르다. 다) 지방자치법은 1949년 제정된 이래 장관이 시·군·자치구의회의 재의결에 대하여 직접 통제 · 감독 권한을 행사할 수 있도록 하는 규정을 두고 있지 아니하다가, 1994. 3. 16. 법률 제4741 호 로 개정되면서 현행 지방자치법 제172조 제4항 과 유사한 규정을 제159조 제4항으로 신설하였으 나, 개정이유에서 장관의 감독 권한을 시·군·자치구에 대해서까지 확대하는 것인지에 관하여는 전 혀 언급이 없는데, 국가와 지방자치단체 사이의 권한 통제라는 중요한 사항에 관하여 입법자가 아 무런 설명 없이 권한의 중복관계에 대한 명확한 규정도 두지 아니한 채로 통제 및 감독 권한을 확 장하였다고 보기는 어렵다. 라) 그 밖에 지방자치법은 제16조 제3항 내 지 제7항, 제170조 제2항, 제172조 제7항 등에서 주민 감사청구에 따른 감사 절차, 직무이행명령의 대집행, 지방의회 의결에 대한 재의요구 지시의 불이행에 따른 제소 지시 또는 직접 제소에 대하여 ‘주무부장관이나 시·도지사’의 권한과 후속조치 를 규정하고 있는데, 관련 규정의 체계와 형식, 내용에 비추어 보면 위 각 조항들은 각 조의 제 1 항에 따라 주무부장관은 시·도에 대하여, 시·도지사는 시·군 및 자치구에 대하여 각각 일정한 권한 을 가지고 있는 것이 전제되어 있음을 알 수 있다. 마) 헌법 제107조 제2항은 “명령·규칙 또 는 처분이 헌법이나 법률에 위 반되는 여부가 재판의 전 제가 된 경우에는 대법원은 이를 최종적으로 심사할 권한을 가진다.”라고 규정함으로써 명령· 규칙 에 대한 추상적 규범통제가 아닌 구체적 규범통제를 원칙으로 하고 있으므로, 위법 여부가 문제 되는 조례는 사후적으로도 법원에 의한 심사의 대상이 될 수 있어서, 반드시 주무부장관의 제소 지시 또는 직접 제소 방식에 의하여 조례안에 대한 사전 통제를 해야 할 필요성이 크다고 보기도 어렵다.