개발행위허가의 재량성과 환경훼손 우려에 대한 사법심사 및 개발행위허가 운영지침(행정규칙)의 대외적 구속력：태양광발전 이격거리 사례
대법원 2020. 8. 27. 선고 2019두60776 판결
판시사항
[1] 국토계획법 제56조 제1항에 따른 개발행위허가 요건에 해당하는지 여부가 행정청의 재량판단 영역에 속하는지 여부(적극) / 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 허가와 관련하여 재량권 일탈·남용 여부를 심사하는 방법 / '환경오염 발생 우려'와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단을 법원이 존중해야 하는지 여부(원칙적 적극)
[2] 행정규칙의 효력 및 행정규칙에 근거한 처분이 적법한지 판단하는 기준
[3] 행정기관의 재량에 속하는 사항에 관한 행정규칙의 경우, 법원이 이를 존중해야 하는지 여부(원칙적 적극)
[4][5] 처분사유의 추가·변경 및 불확정개념으로 규정된 허가기준에 관한 거부처분에서 처분사유의 구체화
결정요지
국토계획법 제56조 제1항에 의한 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 특히 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당 지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. '환경오염 발생 우려'와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 법원은 이를 존중하는 것이 바람직하다.
상급행정기관이 소속 공무원이나 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석·적용 기준을 정해 주는 '행정규칙'은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없다. 처분이 행정규칙을 위반하였다고 해서 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니고, 처분이 행정규칙을 따른 것이라고 해서 적법성이 보장되는 것도 아니다. 처분이 적법한지는 행정규칙에 적합한지 여부가 아니라 헌법과 법률, 대외적으로 구속력 있는 법령의 규정과 입법 목적, 비례·평등원칙과 같은 법의 일반원칙에 적합한지 여부에 따라 판단해야 한다. 행정규칙이 이를 정한 행정기관의 재량에 속하는 사항에 관한 것인 때에는 그 규정 내용이 객관적 합리성을 결여하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 법원은 이를 존중하는 것이 바람직하다.
참조조문
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항, 제58조 제1항·제3항, 행정소송법 제27조, 헌법 제95조