제7회(2018년) 변호사시험 공법 선택형 15번
문제
A도 甲군수는 ｢지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률｣에 따라 지역개발사업을 실시하기로 결정하였다. 甲군수는 같은 법률에 따라 골프장 및 리조트 건설사업의 시행자로 주식회사 乙을 지정·고시하였다. 乙은 위 사업시행에 필요한 토지의 취득을 위하여 A도 지방토지수용위원회에 수용재결을 신청하였고, 동 위원회는 수용재결을 하였다.
이에 관한 설명 중 옳은 것은? (다툼이 있는 경우 판례에 의함)
선지
- ① 乙에 의한 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시되어 있는 대로 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성이 있을 것, 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 모두 갖추어야 한다.
- ② 헌법 제23조 제3항에서 규정된 ‘공공필요’요건 중 ‘공익성’은 기본권 일반의 제한사유인 ‘공공복리’보다 넓은 개념이다.
- ③ 공용수용에서 공공성의 확보는 입법자가 입법을 할 때 공공성을 갖는가를 판단하면 족하고, 甲이 개별적·구체적으로 당해 사업에 대한 사업인정을 행할 때 별도로 판단할 필요가 없다.
- ④ 乙의 고급골프장, 고급리조트 건설을 위한 토지수용은 국토균형발전, 지역경제활성화 등의 공공 이익이 인정되는 것으로서 법익의 형량에 있어서 사인의 재산권 보호의 이익보다 월등하게 우월한 공익으로 판단되므로 공공필요에 의한 수용에 해당한다.
- ⑤ 헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하는바, 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것은 정당보상원칙에 위배된다.
정답
1번
해설
정답: 1번
옳은 것은 ①이다.
쟁점
사인(민간개발자)에 의한 공용수용의 헌법적 한계를 묻는다. 골프장·리조트 건설을 위해 ｢지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률｣에 따라 민간사업시행자(乙)에게 수용권이 부여된 사안으로, ① 공용수용의 요건, ② '공공필요'의 '공익성'과 '공공복리'의 관계, ③ 공공성 판단의 시점, ④ 고급골프장 수용의 공공필요성, ⑤ 정당보상과 공시지가 기준 보상이 핵심이다.
근거 법령
헌법 제23조 제3항 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.
— 국가법령정보센터 · 대한민국헌법
각 지문 검토
① 옳음 (정답) — 공용수용은 공익적 필요성·법률유보·정당보상의 요건을 모두 갖추어야 한다
헌재 2014. 10. 30. 2011헌바129·172 (결정요지 가)
"헌법 제23조 제3항에서 규정하고 있는 '공공필요'는 '국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성'으로서, '공공필요'의 개념은 '공익성'과 '필요성'이라는 요소로 구성되어 있는바 …"
— 헌재 결정 원문 · 표준판례: 공공복리와 공공필요의 관계 · 표준판례: 민간기업에 의한 공용수용
본 지문 → 옳음. 공용수용은 ⓐ 공익적 필요성(공공필요), ⓑ 법률에 의거, ⓒ 정당한 보상의 세 요건을 모두 갖추어야 한다(헌법 제23조 제3항). 이 판례는 제14회 공법 제39번, 제13회 공법 제38번에서도 출제되었습니다.
② 옳지 않음 — '공익성'은 '공공복리'보다 좁은 개념이다
본 지문 → 옳지 않음. 헌재는 헌법 제23조 제3항의 '공공필요'의 요소인 '공익성'을 기본권 일반의 제한사유인 '공공복리'(헌법 제37조 제2항)보다 좁은 개념으로 본다. 재산권을 의사에 반하여 강제로 박탈하는 공용수용은 단순한 사회적 제약(공공복리에 의한 제한)보다 더 엄격한 공익을 요구하기 때문이다. 지문은 "넓은 개념"이라고 하여 반대로 적었다.
③ 옳지 않음 — 공공성은 사업인정 단계에서도 개별적·구체적으로 판단하여야 한다
본 지문 → 옳지 않음. 공용수용에서 공공성의 확보는 입법자가 입법을 할 때 추상적으로 판단하는 것으로 족하지 않고, 행정청(甲)이 개별적·구체적으로 당해 사업에 대한 사업인정을 할 때에도 그 사업이 공공필요성을 갖추었는지를 다시 판단하여야 한다. 지문은 사업인정 단계의 별도 판단이 필요 없다고 하여 틀렸다.
④ 옳지 않음 — 고급골프장·고급리조트 건설을 위한 토지수용은 공공필요에 해당하지 않는다
헌재 2014. 10. 30. 2011헌바129·172 (결정요지 가)
"고급골프장 등 사업은 그 특성상 사업 운영 과정에서 발생하는 지방세수 확보와 지역경제 활성화는 부수적인 공익일 뿐이고, 이 정도의 공익이 그 사업으로 인하여 강제수용 당하는 주민들의 기본권침해를 정당화할 정도로 우월하다고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 … 헌법 제23조 제3항에 위반된다."
— 헌재 결정 원문 · 표준판례: 사인에 의한 수용 (3)
본 지문 → 옳지 않음. 헌재는 고급골프장·고급리조트는 입법목적 기여도가 낮고 대중의 이용·접근가능성이 작아 공익성이 낮으며, 지방세수·지역경제 활성화는 부수적 공익에 불과하여 강제수용을 정당화할 수 없다고 보아 해당 수용 근거조항을 헌법불합치(위헌)로 선언하였다. 지문은 정반대로 "공공필요에 의한 수용에 해당한다"고 하여 틀렸다.
⑤ 옳지 않음 — 공시지가를 기준으로 한 보상액 산정은 정당보상에 위배되지 않는다
본 지문 → 옳지 않음. 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상이 완전보상(피수용재산의 객관적 가치의 완전한 보상)을 의미한다는 점까지는 맞다. 그러나 헌재는 공시지가를 기준으로 보상액을 산정하도록 한 것이 개발이익을 배제하고 객관적 가치를 보상하기 위한 것으로서 정당보상원칙에 위배되지 않는다(합헌)고 본다. 지문은 "정당보상원칙에 위배된다"고 하여 틀렸다.
결론
정답은 1번이다. 공공필요 = 공익성(공공복리보다 좁음) + 필요성 / 고급골프장 등 민간개발 수용 = 공익성 낮아 위헌 / 공시지가 기준 보상 = 정당보상 ○ 가 이 사건(헌재 2014. 10. 30. 2011헌바129·172)의 핵심 결론이다. ②(공익성을 넓게)·③(사업인정 판단 불요)·④(골프장 수용 합헌)·⑤(공시지가 보상 위헌)는 모두 판례와 반대로 적은 함정이다.